Как нам
реорганизовать милицию?

Последние годы уровень доверия населения России милиции колебался, по данным ВЦИОМ, между 14 и 27%. Цифры не очень приятные, они говорят о системном кризисе правоохранительной системы. Президент отреагировал — поручил разработать новый закон «О полиции». Впервые в истории страны концепция законопроекта была вынесена на обсуждение: ее разместили на сайте МВД. Документ получил больше 30 тысяч комментариев — общество живо включилось в дискуссию. И «наверху», и «внизу» понимают — ведомство нуждается в изменениях.

Но мы не единственные, кто попал в такую ситуацию. На том или ином этапе через похожий кризис проходили практически все государства. И перед тем, как приступать к реформе, логично обратиться к мировому опыту. Мы выбрали три страны: США, Польшу и Грузию. При всех различиях они столкнулись со знакомыми проблемами: полицейские брали взятки, зачастую были непрофессиональны, сограждане им не доверяли и боялись. И во всех трех случаях властям пришлось менять сами принципы функционирования полицейских систем.

Реформа в США

К середине XX века уровень доверия американцев к полиции колебался в районе 15—20%. Большая часть населения считала полицию и ее действия неэффективными. Власти попытались исправить положение дел, сделав ставку на повышение профессионализма полицейских и их техническую оснащенность. Но финансирование полиции напрямую зависело от уровня преступности, и ведомство не было заинтересовано в ее снижении. В 1950—1960-х годах лидеры движения в защиту гражданских прав начали призывать государство к созданию инструментов общественного надзора за ведомством. Под давлением резкой критики властям пришлось провести масштабную ревизию работы полиции. В 1972 году была создана комиссия Кнаппа, которая проанализировала ситуацию в полиции Нью-Йорка и представила результаты в специальном отчете. Вскрылись многочисленные факты коррупции и сращивания полиции с оргпреступностью, случаи купли-продажи должностей и званий и другие серьезные нарушения. Комиссия направила в министерство юстиции и генеральную прокуратуру США шесть рекомендаций — они стали основой общенациональной реформы полиции. Все рекомендации можно свести к нескольким направлениям.

Ужесточение внутреннего контроля. Комиссия рекомендовала ввести личную ответственность руководства за подчиненных и создать в каждом округе отделы внутренней безопасности. Оба пункта были реализованы. Первый помог ужесточить и персонифицировать ответственность полицейских, второй — оперативно вылавливать нечистых на руку членов полицейского сообщества. Отделы внутреннего контроля появились в каждом полицейском департаменте. Они напрямую подчиняются местному начальнику полиции и работают по особым правилам. Сотрудников в них не набирают, а приглашают персонально. После нескольких лет работы в отделе, в котором они расследуют преступления коллег по ведомству, их переводят в обычные участки — это делается для того, чтобы они не успели обрасти в спецотделе нежелательными связями. На вакантные места берут новых людей. Этот же отдел внедряет в другие подразделения «сотрудников под прикрытием». Оставить сообщение отделу может абсолютно любой гражданин — в крупных городах есть специальный телефонный номер. Спецслужба проводит не только спецоперации, но и регулярные рейды. Спецотделы мегаполисов насчитывают несколько сот человек, у них хорошие бюджеты. Но и эффективность высока: служба борется с нарушениями не только рядовых сотрудников, но и высокопоставленных чинов полиции. Например, в 2007 году в результате расследования спецотдела бывший шеф полиции Нью-Йорка Бернард Керик был приговорен к четырем годам заключения — по обвинению в коррупции и даче ложных показаний. По иронии судьбы Керик, ставший национальным героем после терактов 11 сентября 2011 года, в 2003 году в качестве верховного советника МВД Ирака арестовал бывшего заместителя командующего национальной полицией Ирака генерала Мохаммед Хабиб аль-Машадани, обвиненного в коррупции и попытках расшатать власть переходного правительства.

Надо понимать, что даже обычным полицейским, если их поймают за руку, есть что терять. Сейчас зарплата рядового сотрудника в зависимости от региона и звания составляет $60—90 тысяч в год. Но за счет премиальных, спецвыплат и сверхурочных иногда набегает и $200 тысяч. Также полицейскому полагается медицинская страховка и льготы по ипотечным кредитам. Через 20—25 лет он может уйти в почетную отставку и рассчитывать на пенсию не менее половины его заработка, — это тоже зависит от звания и выслуги лет. Если срок службы превышает 30 лет, пенсия может достигать 75% зарплаты.

Взаимодействие с обществом. Третья рекомендация комиссии Кнаппа — изменить стиль работы полиции. Под этим подразумевалось налаживание сотрудничества с обществом — эта связь к 1970 годам была практически утеряна. Властями был разработан и профинансирован ряд программ, направленных на то, чтобы вовлечь население в работу полиции: «Соседский надзор», «Программы профилактики преступности через организацию внешнего окружения, программы безопасности для отдельных социальных групп — детей, подростков и т.д. Отлично зарекомендовали себя подразделения добровольной полиции, составленные из местных жителей (Auxiliary Police Officers). Многие программы стали обязательными к применению. Например, каждый полицейский участок по закону должен привлечь к работе определенное количество волонтеров из числа обычных граждан. Они и составляют костяк этой «дружины»: патрулируют улицы и помогают обеспечивать порядок на массовых мероприятиях. Это общественная работа — она никак не оплачивается, но считается почетной (например, дает преимущество при трудоустройстве). Перед началом работы «дружинники» проходят краткий учебный курс. Они не имеют права носить оружие, но им полагается полицейская униформа и патрульный автомобиль. Так устраняется психологический барьер между обществом и полицией, а сама система полиции становится более открытой, поскольку в нее попадают люди извне. Масштабы этих изменений существенные: в Нью-Йорке на 40 тысяч полицейских (в Москве милиционеров в три-четыре раза больше) более 4 тысяч добровольцев. К местной полиции также относятся гражданские парковщики и часть охранников, работающих на госслужбе (это еще несколько тысяч людей).

Кроме того, в каждом округе была введена практика гражданских «секретных осведомителей» — это тоже законодательно закрепленная обязанность руководителей подразделений полиции (и еще одна из шести рекомендаций комиссии Кнаппа). Эти люди фиксируют нарушения полицейских и сообщают о них руководству (за это предусмотрено вознаграждение).

Высокие стандарты работы полиции. Чтобы попасть в полицию, человеку надо соответствовать формальным критериям: быть гражданином США, не иметь судимостей и правонарушений, закончить полицейскую академию (обучение длится чуть меньше года). Рядовой сотрудник отделен от шефа полиции на пять-шесть ступеней, и, чтобы получить повышение, он должен хорошо проявить себя на каждой. Система должностей в американской полиции довольно сложная. Начинает любой новобранец с самой сложной и неблагодарной работы: несколько лет он обязан патрулировать улицы. (Благодаря этому со спецификой основной работы знаком каждый полицейский.) Только после этого, хорошо зарекомендовав себя, он вправе претендовать на следующую должность — детектива. Еще через пять лет детектив может выйти на следующий уровень (опять же в зависимости от успехов на службе), пройдя довольно трудный профессиональный экзамен. И так при каждом повышении: отличные результаты, не менее трех лет службы в нынешнем статусе и все более сложное квалификационное испытание (чтобы стать лейтенантом, нужно иметь еще и высшее образование). Но даже самые выдающиеся показатели не позволят занять место главы полиции большого города или штата. На эту должность человека назначают органы исполнительной власти, и он должен быть штатским. Столь сложная, но сбалансированная система поддерживает высокий уровень профессионализма и снижается опасность формирования коррупционной пирамиды.

Общественный контроль. Полиция в Америке десятилетиями складывалась как закрытая кастовая система. Изменить такое положение дел только государственным контролем не удалось. Общество добилось права надзирать за деятельностью полиции, а именно — создавать гражданские контролирующие органы. Штаты сами принимали соответствующие законы, благо самоуправление в США очень развито, а если власть противилась, то вопрос выносили на референдум. Деятельность таких структур зачастую финансируется из бюджета штата, где проходит отдельной строкой. Граждане сами убедились, что отсутствие гражданского контроля обходится им несравнимо дороже. Именно после референдума в Сан-Франциско появился Комитет по рассмотрению жалоб. Его создание поддержали Коллегия адвокатов Сан-Франциско и Ассоциация сотрудников полиции Сан-Франциско. Но тогдашние начальник полиции и мэр восприняли инициативу в штыки: новый орган, считали они, станет мешать работе полиции, слишком дорого обойдется казне и будет неэффективным. Тем не менее население проголосовало за, и комитет появился. Он рассматривает жалобы и заявления о нарушении должностных полномочий полицейскими и может сам проводить расследования. Их результаты считаются предварительным заключением и отправляются к начальнику полиции, который и принимает решение о наказании провинившегося. Если он сочтет, что нарушение заслуживает большего наказания, то дело передается Полицейской комиссии, которая назначает общественные административные слушания. На них присутствует обвиняемый сотрудник полиции, предоставляются доказательства и аргументы обеих сторон. Полицейская комиссия принимает окончательное решение по результатам слушаний. Такого рода советы есть во многих больших и маленьких городах.

В соответствии с последней, шестой, рекомендацией Кнаппа полицейское руководство теперь регулярно делает доклады по «коррупционноемким областям». Американцы еще больше децентрализовали саму систему по территориальному признаку (на федеральную, «штатскую» и муниципальную полицию), усовершенствовали материально-техническую базу ведомства и повысили социальный статус полицейского. Самое главное — они ушли от приоритета «палочной системы» и оценивают работу полиции, основываясь на мнении граждан (один из действенных механизмов — регулярные опросы населения об эффективности деятельности полиции, которые проводит Институт общественного мнения Гэллапа). Стратегия себя оправдала: в 2008 году, по данным GfK Trust Index, полицейским доверяло 73% жителей США, а в некоторых штатах, например в том же Сан-Франциско — свыше 85%.

Реформа в Польше

На обсуждение нового закона «О милиции (полиции)» весной этого года в Москву пригласили зарубежных экспертов, в том числе из Польши. У поляков есть чему поучиться — их реформа считается одной из удачных. Закон «О полиции» стал одним из первых актов новой власти Польши после «бархатной» революции 1989 года. Для этого были веские основания: польской милиции доверяло примерно 20% населения. Неудивительно, что новое правительство, состоявшее в основном из бывших диссидентов, горело желанием реформировать систему. Министром внутренних дел стал Кшиштоф Козловский, который был хорошо знаком с устройством и методами работы милиции в отношении диссидентов. Надо ли говорить, что этот идейно мотивированный человек стал мощным двигателем демократических преобразований в полиции. Для России этот опыт интересен тем, что проблемы польской системы правоохранительных органов начала 1990-х были очень схожи с нашими. Что же сделали поляки 20 лет назад?

Деполитизация. До реформы польская полиция называлась общественной милицией, но на деле была военизированным отрядом правящей Польской объединенной рабочей партии. После принятия закона «О полиции» началась ее децентрализация и деполитизация. Полиция стала частью МВД (куда также входят пограничная охрана и пожарная служба), ее руководитель, главный комиссар, подчиняется министру внутренних дел и им же назначается. У местной полиции два начальника. Глава области, воевода (всего их в Польше 16), несет персональную ответственность за уровень преступности в своем регионе. Он ставит перед полицией цели — с учетом проблем области: сократить число ДТП или автоугонов и т.д. Но как именно эти цели будут достигнуты, определяет глава местной полиции. Второй начальник, главный комиссар из МВД, визирует некоторые наиболее важные решения воевод, которые касаются полиции (например, введение новых штатных должностей или проведение спецопераций), и назначает главу полиции воеводства (кандидатуру должна утвердить местная исполнительная власть). Кроме того, МВД определяет стратегию развития всей полиции, а также критерии оценки ее работы. Национальная система оценки ее работы формируется на основе статистики преступлений и их раскрываемости. Важнейшая составляющая этой системы — итоги опросов общественного мнения, проводимых независимыми исследовательскими институтами по заказу властей. Таким образом, польская полиция находится под жесткой перекрестной опекой: и с мест, и из центра.

Реформаторы обособили полицию от политической системы, чтобы не допустить ее сращивания с политической силой. Полицейские не имеют права состоять в партиях — попадая в полицию, они должны выйти из партийных рядов, обязаны сообщать руководству о намерении стать членом некоммерческих и иностранных сообществ и организаций (в этом случае решение нужно согласовывать с вышестоящими органами). Эти меры отчасти ограничивают некоторые конституционные права полицейских, но они полностью отвечают принципу «милиция служит обществу».

Разветвленная система контроля. Как и в большинстве демократических стран, в Польше контроль над полицией пристальный и разносторонний. Помимо того что местные подразделения подчиняются и местным властям, и центру, их контролируют и надзорные органы: суды и прокуроры, парламент (Польша — республика, и роль парламента в жизни страны очень высока) и официальные представители по правам человека. Каждый из этих институтов имеет право запрашивать у полиции необходимую информацию. Полиция регулярно отчитывается, в том числе и в форме ежегодного отчета, перед основными «контролерами»: местными исполнительными органами, главой своего ведомства и обществом. С 1998 года в польской полиции появилась еще и служба внутренней безопасности, которая подчиняется напрямую главному комиссару. Она собирает данные о преступлениях полицейских (в том числе и через СМИ) и в случае необходимости отправляет их в судебные органы (подробнее о том, как работают такие службы, читайте в главе про реформу в США). Естественно, жестко контролируются и те, кто контролирует полицию. Главный комиссар отвечает перед трибуналом республики; этот выборный орган следит за соблюдением норм конституции высшими должностными лицами — президентом, премьер-министром, главами силовых ведомств и т.д.

Работа с кадрами. В начале преобразований кадровая проблема для Польши стояла очень остро (численность ведомства за первые пять лет реформ сократилась более чем вдвое). Новых людей брали только с высшим образованием и без опыта работы в правоохранительных органах. Поэтому государству пришлось уделить особое внимание новому поколению полицейских и прежде всего изменить систему их обучения. Оно стало более практическим: начальный учебный курс, как и в США, делает упор на решение совершенно конкретных проблем, с которыми полицейский может столкнуться в своей работе. Длится первоначальное обучение польских полицейских чуть больше шести месяцев. В учебный курс не вошел целый ряд теоретических и общих дисциплин. Зато в нем появились такие предметы, как психология и профессиональная этика: полицейские должны понимать, что их первостепенная задача — защита конституции и законных интересов граждан. Еще одно важное условие для новичка: он обязан первые три года проработать простым патрульным — увидеть реалии службы и «понюхать пороху». И хотя зарплаты полицейских не считаются высокими (рядовой зарабатывает ?500—700, начальник участка — примерно ?3500), конкурс в полицию достигает 10 человек на место. Были улучшены условия работы в ведомстве: хорошие служебные патрульные машины, современная техника, пенсия, составляющая 40—75% зарплаты.

Отношение поляков к полиции менялось на протяжении 1990—1997 годов: все это время продолжались поиски правильной формы контроля. Реформа проходила долго и трудно, да и сейчас не все гладко. Например, мировой кризис отразился и на польской полиции. Она отстаивает свои права на достойное содержание, но только законными методами. Например, когда в 2009 году министр внутренних дел Польши Кшиштоф Яник не сдержал слово и не повысил зарплату полицейским, те провели акции протеста. Однако, несмотря на все трудности, реформа эффективна: сейчас уровень доверия полиции в этой стране около 72%.

Реформа в Грузии

К началу 2000-х годов милиции как эффективной правоохранительной системы в Грузии фактически не было. Поэтому речь идет даже не о реформе, а о создании новой структуры. Деятельность Саакашвили на посту президента Грузии вызывает весьма противоречивые оценки, но реформа полиции, безусловно, успешна. Проведена она была в типичном для Саакашвили — революционном — стиле. Стартовали преобразования в 2004 году с публичного ультиматума президента сотрудникам госавтоинспекции: в недельный срок прекратить брать взятки. Естественно, этого не произошло, и спустя семь дней ГАИ была полностью расформирована — под увольнение попало больше 15 тысяч сотрудников. Следующие три месяца страна жила вовсе без автоинспекции. Но реформа на этом только началась. Ее основной целью стала борьба с организованной преступностью и коррупцией в правоохранительных органах. В целом алгоритм действий грузинских властей выглядел следующим образом.

Систематизация. Новый министр внутренних дел Вано Мерабишвили (не имевший до того никакого отношения к полиции) свел в одно большое ведомство несколько служб: ГАИ (переименованную в патрульную полицию), МЧС, пограничную службу, министерство госбезопасности. В США, как мы помним, полицейскую систему, наоборот, максимально раздробили, но надо учесть разный масштаб двух стран: управлять «вручную» американскими правоохранительными органами было бы невозможно. Хотя формально федеральный и муниципальный уровни жестко не разграничены, отдельные элементы децентрализации в Грузии тоже присутствуют. Региональным полицейским подразделениям были переданы все функции, которые они могли бы самостоятельно выполнять (в том числе административные и хозяйственные). Местные подразделения получили право нанимать и увольнять сотрудников, решать финансовые вопросы. Благодаря этому уменьшился традиционно большой в госструктурах документооборот, что положительно сказалось на качестве обслуживания граждан.

В целом структура грузинского МВД получилась не такой уж и сложной. Полиция разделена на патрульную и криминальную. Задача первой — профилактика преступности и быстрое реагирование на правонарушения, второй — расследования преступлений. Удобно и простым гражданам — они знают, какие полицейские за что отвечают, — и самим полицейским, получившим более узкую профессиональную специализацию.

Ужесточение государственного контроля. Как в самом начале реформы, так и позже, Генеральная инспекция — контролирующий орган в структуре МВД — регулярными проверками постоянно держала полицейских в напряжении. Защитников правопорядка постоянно провоцировали на взятки, причем в рейды брали представителей СМИ, так что коррупционеры попадали не только в тюрьму — на первом этапе реформы за взятку в $50 можно было получить десять лет, — но также на экраны ТВ и страницы газет. Когда большую часть злостных нарушителей уволили или посадили, контроль стал более системным. Появился отдел, который стал выявлять недобросовестных сотрудников. Один из его основных инструментов — провокации. Под видом простых граждан сотрудники этого отдела дают взятки, выявляют непрофессиональное «обслуживание» и другие нарушения. По сложившейся международной практике преступивший закон полицейский привлекает внимание начальства не только к себе, но и ко всему своему отделу — это сильная мотивация не делать ничего предосудительного. В придачу была создана система взаимного внутреннего контроля: сотрудники должны следить друг за другом, докладывать начальству о проступках коллег, а за укрывательство их могут уволить или даже оправить в тюрьму (в зависимости от тяжести нарушения).

Профессиональный контроль в грузинской полиции очень жесткий: патрульные должны приехать на место происшествия в течение пяти минут и немедленно доложить о правонарушении в участок. Кроме коллег следят за этим видеокамеры, установленные в том числе и в патрульных машинах. Принципиально важно то, что контролируют систему видеонаблюдения не полицейские участки, на территории которых они работают, а управление по надзору за правами человека, специально созданное в МВД.

Повышение профессионализма. Численность МВД сократилась в несколько раз (только в штате упраздненной ГАИ было более 15 тысяч сотрудников), причем практически сразу уволили большую часть руководящего состава. Системе на всех ее уровнях были жизненно необходимы квалифицированные кадры. Власти с помощью СМИ призвали молодежь идти в полицию и ужесточили отбор: соискатель проходит четыре ступени испытаний (тесты на уровень IQ, психологические тесты и пр.). При этом, чтобы очистить ведомство от коррупции и кумовства, сначала брали людей, не связанных с правоохранительной системой. Профильные милицейские учебные заведения расформировали, оставив только одну академию — часть ее сотрудников тоже уволили за взяточничество и профнепригодность. Ректором пригласили Анну Чихиташвили, которая до этого работала в международной исследовательской организации Rand Corporation и обладала неплохим управленческим опытом. Изменилась методика обучения молодых полицейских: курс стал гораздо более практическим — преподают здесь в основном сотрудники правоохранительных органов. В академии взяли на вооружение новые технологии: например, обучающие компьютерные игры, тренировки в условиях, максимально приближенных к реальным. Из минусов — курс короткий, будущих патрульных, например, учат всего около трех месяцев. Доучиваются новобранцы уже на службе.

Улучшение условий труда. Ужесточение отбора в полицию не отпугнуло соискателей, ведь зарплаты выросли примерно в 10—15 раз — отчасти за счет кратного сокращения численности сотрудников с 70 до примерно 25 тысяч. Рядовой полицейский стал получать $200—400 долларов в месяц, а для Грузии того времени это была очень приличная зарплата: учитель, например, получал около $100. Но не только деньги привлекали людей. Власти перевели участки в современные здания, закупили для них качественную технику, новые патрульные автомобили. Пару лет назад в российских СМИ появился сюжет: грузинское полицейское управление переезжает в особняк бежавшего за границу мафиози. Это не единичный случай, а обычное явление — зданий после бегства преступных авторитетов освободилось немало. Полицейские получают право на бесплатную жилплощадь, медицинскую страховку и привилегии при поступлении в вуз, хорошую пенсию и ряд льгот. Параллельно власти повышают престиж профессии стандартными пропагандистскими приемами: массированной рекламой (пресса, ТВ, наружная городская реклама и т.д.), интервью борцов с преступностью в центральных СМИ. Лучшие полицейские выступают в школах, снимаются в роликах социальной рекламы.

Все механизмы реформы были очень четко прописаны и затем законодательно закреплены (начало было положено законом «О патрульной полиции» 2004 года). Учитывая формат статьи, мы оставили за скобками некоторые полезные административные решения грузинских реформаторов: документооборот в ведомстве на 90% сделали электронным, часть предоставляемых населению услуг — растаможка автомобилей, получение прав и т.д. — передали отдельной структуре, причем многие документы люди могут заполнить в электронном виде и т.д.

Грузинская модель реформы отличается от американской. Пока основную роль здесь играет контроль государственный, а не общественный. Оппозиционеры указывают на издержки такой модели. Давид Гамкрелидзе, председатель партии «Новые правые», отмечает, что коррупция перекочевала в верхи, что тендеры и крупный бизнес контролируются МВД. Однако, по данным официальных лиц, благодаря реформе полиции в Грузии доверяет до 82% населения. В рейтинге Transparency International по уровню коррупции за 2009 год страна поднялась на 67 место.

План для России

Мировой опыт показывает, что у реформы должна быть одна основополагающая идея: правоохранительные органы служат обществу, поэтому и отвечают в первую очередь перед ним. Механизмы воплощения этой идеи нужно очень четко сформулировать в законах, иначе она так и останется пустой декларацией.

Сформировать комиссию, ответственную за реформу. В Грузии главным реформатором стал президент, в США — министерство юстиции, в Польше — команда нового правительства; у столь масштабных изменений должен быть мощный двигатель. В России стоило бы на самом высоком уровне создать специальный комитет, который разработал бы концепцию преобразований и обладал бы полномочиями контролировать ход ее реализации (кстати, недавно в соседнем Казахстане по поручению главы государства была создана Государственная комиссия по реформе правоохранительной системы, результаты работы которой получили одобрение). Курировать комитет должен президент, а в его состав нужно назначать не только и не столько высших должностных лиц бюрократических структур, но и представителей общества, то есть независимых экспертов из государственных и негосударственных организаций. Важно, чтобы у комитета, в отличие от Общественного совета при президенте, были оговоренные законом, а иногда и предоставляемые лично президентом полномочия. Без независимого профессионального, многоаспектного обсуждения стратегии и тактики проведения реформы начинать ее было бы опрометчиво — слишком велик риск непродуманных решений, которые скомпрометируют саму идею реформы. Поэтому принципиально важно, чтобы комитет — если он будет создан — получил реальную поддержку Президента.

Создать инструменты гражданского контроля. Полиция защищает права граждан, и они имеют право ее контролировать — этот тезис провозглашен в законодательстве всех развитых стран. В нашем действующем законе (и новом законопроекте) определен порядок государственного и ведомственного контроля (поскольку есть соответствующие нормативно-правовые акты), но не гражданского. Ни Общественная палата, ни общественные советы не обладают реальным правом контролировать милицию. Сам порядок создания общественных советов — их формируют «руководители федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел» — исключает такую возможность. Но России жизненно необходим эффективный законодательно закрепленный механизм подотчетности полиции обществу. Закон должен более четко прописывать права населения, СМИ и других субъектов граждан¬ского общества участвовать в обсуждении проблем правоохранительных органов; обязать милицию проводить общественные опросы и ориентироваться в своей работе на них. Это минимум, необходимый для успешного старта реформы. А учитывая, что в общественном контроле нуждается не только милиция, целесообразно было принять отдельный закон «Об общественном контроле».

Есть несколько давно опробованных инструментов, благодаря которым общество может оказывать влияние на полицию. Например — регулярные независимые опросы («до» и «после»), организовывать которые — обязанность правоохранительных органов. Этой практики придерживаются как США, так и восточноевропейские страны. Чтобы опросы были действительно независимыми, часто к ним привлекают авторитетные частные исследовательские компании вроде института Гэллапа в США, общественные организации или волонтеров (как правило, студентов). Именно на итогах опросов, а не на статистике раскрытия преступлений основывается система оценки полицейских. Как показывает жизнь, людей больше волнует не процент раскрываемости, а вопрос, могут ли они доверять полицейским. Значит, от таких качественных показателей и надо отталкиваться, оценивая их работу. Оставив количественные показатели только «для внутреннего потребления» милиции, нужно переключить ее внимание на реальные интересы граждан и остановить гонку за «выполнением плана», жертвами которой становятся и обычные люди, и сами милиционеры. Больше всего население доверяет полиции в США, Великобритании и т.д. При этом подразделения МВД России примерно в 2,5—3 раза опережают зарубежных коллег по уровню регистрируемой раскрываемости преступлений. Парадокс? От американской или английской полиции не требуют 70-процентной раскрываемости, зато оценка их работы зависит от индекса доверия населения. Поcкольку большую часть информации полиция обязана публиковать, общество представляет себе реальное положение дел и, значит, может самостоятельно оценить деятельность полиции и способствовать изменению ситуации. Очень действенный механизм.

Разделить милицию на федеральную и муниципальную. Цель — разграничить функции и полномочия милиции, чтобы за счет более узкой специализации повысить профессионализм милиционеров, сделать «низовую» милицию более контролируемой населением и менее забюрократизированной. Федеральная милиция должна заниматься задачами государственного уровня: тяжкими преступлениями, организованной преступностью, федеральным розыском, анализом криминогенной ситуации в стране, разработкой плана развития ведомства и т.д. Задачи муниципальной милиции — более гибкие, они зависят от потребностей конкретного региона или области. Это профилактика преступлений, мелкие правонарушения, работа с населением.

Получается, что муниципальная милиция — «более гражданская», она местная и ее руководителей можно было бы по примеру некоторых западных стран не назначать сверху, а выбирать (так работает институт шерифов в США или констеблей в Великобритании — это реальные инструменты влияния общества). Четкая специализация устранит дублирование, повысит эффективность. Разделение милиции, кстати, не новость — и в России эксперты уже не первый год обсуждают эту идею (проводился даже эксперимент), но в новом законопроекте его не предусмотрено. Что, кстати, идет вразрез с конституцией: ее статья 132 оговаривает роль органов местного самоуправления в обеспечении охраны общественного порядка. Создание муниципальной милиции помогло бы устранить этот казус: например, это могли бы быть подразделения органов местного самоуправления, не входящие в систему МВД.

Обеспечить открытость преобразований. Успех реформы зависит от того, понимает ли ее цели общество, доверяет ли оно реформаторам и готово ли их поддержать. Властям стоило бы разработать официальную информационную программу для населения — по крайней мере, это не посчитали лишним ни в Грузии, ни, например, в Англии. К ней надо активно привлечь СМИ. Можно было бы на государственном канале создать специальную телепрограмму, в которой внешние эксперты и простые граждане могли бы высказывать свое мнение. Нужно публиковать в интернете и СМИ — как федеральных, так и местных — результаты общественных опросов, комментарии независимых экспертов к важным законам, планы по реформированию ведомства, да и просто реакцию милиции на мнение граждан. В большинстве развитых стран существенная часть ведомственной информации открыта: полиция США, Англии и других развитых стран обязана публиковать даже свои бюджеты.

Избавить милицию от избыточных функций. Сейчас МВД вменяется огромное число задач. Конечно, это мешает ведомству сосредоточиться на главном, отнимает силы, время и внимание. Избавиться можно от многих функций, в том числе выдачи прав, ТО, услуг вневедомственной охраны (здесь милиция вообще конкурирует с ЧОП), контролем над приемниками-распределителями, экспертно-криминалистическими центрами и миграционным контролем. Принцип простой: отдать на сторону — в идеале не другим госслужбам, а частным компаниям — все, чем могут не заниматься милиционеры. Тогда естественным образом сократится штат ведомства, коррупция (для этого достаточно отдать на рынок ТО), а оставшимся профессионалам не придется выполнять по сути совсем не свою работу. В пример можно привести любую развитую страну. В Грузии применили эту стратегию частично: некоторые функции передали внутреннему сервисному центру (растаможка автомобилей, выдача водительских прав), а от каких-то, например от охранных услуг, власти вопреки мировой практике избавляться не стали.

Сделать работу в милиции более привлекательной. В милиции самые низкие зарплаты в системе правоохранительных органов, поэтому здесь де-факто нет конкурса (де-юре его проведение закреплено в статье 22 действующего закона «О милиции»; в новом законопроекте этого требования уже нет). Это немаловажный фактор: объем и сложность работы явно не соответствуют оплате, что отражается на профессионализме милиционеров, качестве оказываемых ими услуг и престижности их работы. В Москве, скажем, рядовой сотрудник милиции может рассчитывать на 12 тысяч рублей в месяц (без доплаты города, которую еще нужно заслужить), тогда как столичный дворник получает до 30 тысяч — как начальник отдела милиции, подполковник или полковник с двадцатилетним стажем. Глупо было бы отрицать, что это не сказывается на качестве работы милиции. В 2008 году Совет Европы рекомендовал России обратить внимание на уровень материального обеспечения правоохранительных органов, поскольку от него напрямую зависит уровень обеспечения прав граждан. В любой процветающей стране полицейский — человек уважаемый (чтобы попасть в полицию, нужно очень постараться), уходя на пенсию, он получает приличное содержание и множество льгот. Как показывает международный опыт, чтобы привлечь в свои ряды лучших, нужно их заинтересовать, в том числе и материально. Например, избавившись от лишних функций, можно было бы направить высвободившиеся ресурсы на улучшение условий труда оставшихся профессионалов. К сожалению, до последнего времени преобладала другая точка зрения: пусть они начнут лучше работать, тогда можно будет поговорить и об изменении условий.

Конечно, такой план — только основа реформы милиции, ее первая волна. Ведь, судя по мировому опыту, такая реформа — практически бесконечный процесс. Даже в странах, которые мы привели в пример, — США, Польше и Грузии — закончилась только активная фаза, но трансформация полиции продолжается и будет продолжаться постоянно. Главное — правильно начать эту работу, верно выбрать направление и принципы, на которых должна строиться реформа. Положительный опыт у нашей страны уже есть: в 1960-е годы довольно успешно прошла хрущевская реформа милиции. Руководил ею тот самый министр внутренних дел Николай Дудоров, с высказывания которого и началась эта статья.

Реформа милиции

В последние годы уровень доверия милиции колеблется, по данным ВЦИОМ, от 14% до 27%. Но мы не единственные, попавшие в такую ситуацию. Мы выбрали три страны: США, Польшу и Грузию. На основе их опыта можно создать план реформы милиции в России.

• Сформировать на самом высоком уровне комиссию, ответственную за реформу.

• Создать действенные инструменты гражданского контроля.

• Разделить милицию на федеральную и муниципальную.

• Обеспечить открытость преобразований.

• Избавить милицию от избыточных функций.

• Сделать работу в милиции более привлекательной.

Конечно, это только основа реформы милиции, ее первая волна. Однако даже выполнение этих основных мер поставит процесс на нужные рельсы и облегчит работу следующим волнам преобразований.